根据国务院新修订的《信访条例》，信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理，这在学理上称为即“信访终结程序”。作为解决“官”与“民”纠纷的行政复议在《行政复议法》中也有终结程序的规定。从表面上看，信访和行政复议是并行不悖的关系，但是，仔细考量信访和行政复议的制度理论和实践中的具体问题，还有很多问题需要细致地研究。
       一、行政复议与信访衔接问题
       行政复议与信访衔接问题是指行政复议与信访的先后次序问题及信访后的行政复议的问题。
       （一）可以申请行政复议的信访事项，应该先经过行政复议。根据《信访条例》，对已经或者依法应当通过行政复议途径解决的信访事项，信访工作机构不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出复议申请。可以经过诉讼程序，而没有经过诉讼程序的行政信访机构也不予受理。这实际上规定了信访必须遵循穷尽其他法定救济（包括行政复议救济）的原则。如果是因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，自障碍消除之日起继续计算还在复议期限内的，还是应该先行政复议。超过复议期限，而在诉讼期限内的，应该引导信访人先提起行政诉讼。
       （二）从行政复议的范围来看，只有部分信访事项可以申请行政复议。尽管《信访条例》第14条规定了信访事项的范围，但是基本涵盖了所有公共管理与公共服务领域，信访的内容可以是反映情况，也可以是提出建议、意见，还可以是投诉请求，而行政复议的范围只能局限于具体行政行为及其所侵犯的相对人合法权益，在所有信访事项中，只有部分投诉请求属于行政复议范围。不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，均不在行政复议范围之内。
       （三）对符合行政复议范围但超过行政复议申请时效行政复议机关依法不应受理且又超过行政诉讼时效的信访事项，信访工作机构原则上应予受理。《信访条例》规定的信访事项“依法应当通过行政复议、行政诉讼等法定途径解决的，不予受理”，应当理解为信访事项符合行政复议、行政诉讼条件，行政复议机关、审判机关依法应当受理的情形，如果信访事项因超过复议、诉讼时效行政复议机关和审判机关依法不应受理的，信访工作机构再告知信访人向行政复议机关去申请行政复议，向人民法院提起行政诉讼，只能是毫无意义。对这种情况的信访事项，信访工作机构原则上应予受理，但为了保证行政效率和行政复议过程中出现类似“累讼”的现象，对有证据表明没有不可抗力或者其他正当理由耽误法定时效的信访事项，应该视为信访人自愿放弃行政复议、行政诉讼权利或规避行政复议、行政诉讼，信访工作机构可不予受理。
       （四）对信访处理机关（包括信访工作机构）处理信访的行为能否申请行政复议问题。我们认为：
       1、对信访工作机构处理信访事项行为申请行政复议的，因为信访工作机构对信访事项的处理多为程序性行为，具有居间的性质，表现为对信访事项的接收、转送及反馈，一般没有实体处分权，也不直接进行资源配置，也就不会损害信访人的实体权益。从权力保障和利益维护角度讲，信访工作机构和信访人行为目标或价值趋向是一致的，信访工作机构的工作目标也是受理并帮助解决信访事项反映的正当问题，以信访工作机构为复议申请人进行行政复议，也无济于信访事项的解决。因此，对信访工作机构的处理行为申请行政复议的，行政复议机关不予受理。
       2、对信访处理机关作出的处理结果不服申请行政复议的，如果有关处理机关处理的信访事项本身不属于行政复议范围，对此类问题，国务院法制办在对监察部的复函中曾明确：行政监察机关为履行政纪监督职责作出的行政处分决定或者其他人事处理决定（包括对相关举报事项的处理决定）不属于行政复议范围，复议机关可参照国法函〔2003〕5号的规定，不予受理。如果属于行政复议范围，信访处理机关没有改变原具体行政行为的，应当不予受理，因为信访处理机关没有作出实质性，其处理行为对信访人不产生权益上的影响，而原具体行政行为因为早已超过复议申请时效也不能再进行行政复议。如果属于行政复议范围，信访处理机关改变了原具体行政行为，属于产生了新的具体行政行为，根据行政复议法的规定，从条文理解可以信访处理机关为被申请人申请复议。但在这种情形下，由于信访人申请行政复议，必须向信访处理机关的上一级行政机关提出，而按照信访程序，信访人对信访处理机关的处理意见不服，可以提出复查，而复查请求也是向信访处理机关的上一级行政机关提出，也就是说信访人无论是申请行政复议还是请求信访复查，审理机关都是原信访处理机关的上一级行政机关，考虑到信访人已经进入了信访程序，为节约解决纠纷的社会成本，提高行政效率，根据“法规竞合（亦称法条竞合）”原理，笔者主张对这种情况信访人应继续通过信访程序，走复查、复核渠道解决，而不应允许信访人中途换道，再进入行政复议程序。信访复核结果，即表明行政救济（包括行政复议救济）已经穷尽，无论是复核结果如何，信访人再信访或申请行政复议的，行政机关不予受理。
       3、对信访工作机构不履行受理、交办、转送、督促检查等法定职责、信访处理机关不履行处理法定职责、上级行政机关不履行复查、复核法定职责申请行政复议的，如果信访事项本身不属于行政复议范围，则可参照上述国法函〔2003〕5号文的规定不予受理。如果属于行政复议范围，又符合行政复议其他条件的，行政复议机关则应依法受理。
       二、信访与行政复议的衔接问题
       （一）经过行政复议后，申请人就原具体行政行为再申请行政复议的，复议机关不予受理；再信访的，信访工作机构也不予受理。因为就行政复议而言，行政复议原则上实行一级复议制，即行政复议只进行一次；就信访而言，信访事项已经通过行政复议法定程序解决。因此对这种情形，行政复议和信访均不予受理。
       （二）经过行政复议后，对行政复议决定不服，符合行政诉讼条件的有关事项信访问题。行政复议一旦作出决定，即产生新的行政结果，对行政复议结果提出信访，这时的信访事项已发生变化，即不再是对原具体行政行为提出信访，而是对行政复议决定提出信访，尽管如此，同样根据《信访条例》的规定，对应当通过诉讼程序解决的，应该通过诉讼程序来解决，即对行政复议决定不服，符合行政诉讼条件的，应当通过行政诉讼程序解决，信访人提出信访要求的，行政信访机关不予受理。《信访条例》实际上对经行政复议后的信访事项的解决路径及其受理范围作出了划分，一方面体现了国家职权分工行使的原则，行政信访机关只能受理法定行政职权范围内的事项，可以通过诉讼程序解决或人民法院职权范围内的事项，行政信访机关不能越权受理；另一方面，可以发挥人民法院在办理诉讼案件及处理法院职权范围内事项方面的专业优势，有利于相关信访事项及时公正地解决。同时，明确行政信访机关不予受理通过诉讼程序解决或人民法院职权范围内的事项，可以缓解行政信访的压力，促使行政信访机关把该办的信访事项办好，有效防止行政信访机关和人民法院之间就信访事项互相搪塞、推诿、扯皮的现象。
       （三）经过行政复议后，对行政复议决定不服，属于行政诉讼范围，但过了行政诉讼期限，或放弃诉权的信访事项处理问题。如前所述，对行政复议决定不服，符合行政诉讼条件的，应当通过诉讼程序解决。如果信访人不愿承担诉讼成本或诉讼风险故意规避行政诉讼期限或不知行政诉讼期限的，又没有不可抗力或正当理由等中止计算诉讼期限的法定因素，按照行政诉讼法就不能通过诉讼程序解决。如果信访人再向行政信访机关提出信访要求，信访机关是否应该受理？一般而言，信访人就行政复议决定这一新的信访事项提出信访，信访机关应当受理，但是如果一律受理，就可能产生两个问题，一是应该通过诉讼程序解决信访事项不能进入诉讼程序，人民法院解决信访问题的职能发挥不了，造成有关资源闲置或不能充分利用；另一个是行政机关的信访数量增加，有关资源不够利用，每一个信访事项得到及时受理、公正解决的保障不足。由于任何行政决定，在本质上都涉及社会秩序的调整和权益的重新配置，信访机关就信访事项作出决定的时候，在追求个案公正的同时，也要维护社会公正，不能在要求行政信访机关追求个案公正时，影响了他案的办理，影响了他案公正，甚至影响了社会公正。我们认为，因为信访人的主观原因而过了行政诉讼期限的信访事项，要以不受理为原则，受理为例外。除涉及国家安全、公共利益、生命健康或人身自由等重大事项外均可不予受理。
       （四）经过行政复议后，对行政复议决定不服，又不属于行政诉讼范围的有关事项信访问题。基于行政诉讼和行政复议的范围不同，行政复议机关作出的行政复议决定有些不具有可诉性，如对具体行政行为的适当性作出的复议决定以及根据行政复议法第7条启动的抽象行政行为审查结果，都不能进入行政诉讼程序。如果以此二者复议结论作为信访事项提出信访要求，因其与对行政复议所处理的原具体行政行为提出的信访有别，是一个新的信访事项，且该新的信访事项又不能再通过行政复议或行政诉讼途径解决，按照《信访条例》规定未尝不可受理，但是，就信访人而言，可能得到什么样的信访结果又值得研究。对具体行政行为适当性复议决定提出信访的，由于适当性复议决定的前提是合法，因而不涉及以违法为前提的国家赔偿和刑事责任追究等问题，即使有关机关在办理该信访事项时，确认该信访事项在法律适用上不适当，其结果也只能是补偿。就行政复议法第七条启动的抽象行政行为审查结果进行信访的，由于该审查结果可能是复议机关作出，也可能是复议机关无权处理的情况下，转送有关机关办理的，在信访层级上只能以该抽象行政行为的作出机关为信访事项，并向有权机关提出。关于此类事项的信访结果也需要进一步细致分析。从性质上讲是抽象行政行为审查问题，甚至是违宪审查问题，尽管处理此类信访案件的依据有宪法及组织法，但是具体实践中与之相匹配法律制度目前只有备案审查制度，特别是关于违宪审查问题还只是停留在学者的理论讨论层面上，在制度建设层面上还有待时日。作为信访人来讲，需要的是信访事项的具体答复，是受到损害权益的补救，而不是立法欠缺的告知或没有效力的学理解释。即使是作为信访事项的抽象行政行为被确认违法，有权机关对此进行了修正，修正后的抽象行政行为对发生在修正前的信访事项来讲，也只是亡羊补牢，信访人的信访结果也只能算做促进公共利益，而无济于自身权益的损害。我们认为，办理此类信访案件应在信访时效上有所把握，仿效国家赔偿和民事赔偿的时效一般不超过两年的做法，此类信访事项的也应有个时效限制，可通过地方立法进行规范，从而节制信访人没有效益的信访。
       （五）关于行政复议最终裁决的信访事项办理问题。依照行政复议法，根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决。鉴于行政复议最终裁决的作出主体层级比较高，其行为的合法性、合理的程序相对也较高，而且多为行政自治事项，关于此类信访事项的办理，笔者建议，应不予受理。因为根据信访程序，最高的信访复核机关也就在省级政府或国务院，若受理信访人就行政复议最终裁决的决定提出的信访，徒增行政成本，而毫无其他意义。
       三、做好信访和行政复议衔接工作应该注意的几个问题
       （一）认真研究信访事项所反映的法律关系。信访事项所反映法律关系错综复杂，不能简单地做行政法律关系、民事法律关系、刑事法律关系划分，信访人的请求权，可以是基于行政法、民商法、刑法上的侵权法律规范而主张的权利保障或救济，也可以是基于宪法、组织法而产生的参政权、议政权。信访事项可以是个人的直接利益或间接利益，甚至可以是与信访人无关的他人利益或公共利益。就性质而言，信访的事项可以是法律问题，也可以是政策问题、历史遗留问题，甚至可以是道德问题。在一些重大复杂的信访案件中，还可能是各种关系的交织和相互渗透。认真研究信访事项，抓住问题的主要矛盾和矛盾的主要方面，才能正确选择解决信访事项的渠道。对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，引导信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，引导信访人依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。即使是信访机关应该受理的事项，在具体解决的过程中，也要根据信访事项所反映的法律关系，确定办理部门及其管辖层级。
       （二）科学发挥信访和行政复议在保障社会公众合法权益的不同功能。《信访条例》的颁布实施，不仅拓宽了政府与社会公众之间的沟通的桥梁，而且行政系统内部建立信访和行政复议衔接的机制。认真研究《信访条例》和《行政复议法》，充分发挥信访制度和行政复议制度的不同功能，是科学化解社会矛盾客观需要。从总体上看，信访的功能主要表现在保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益等方面，行政复议的功能主要表现为防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权等方面。关于权益保护，是信访和行政复议的共同功能，除此之外，信访保持各级人民政府同人民群众的密切联系功能，行政复议有防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行政职权的功能，在解决信访事项的过程中，要根据二者的不同功能，分别发挥各自调整社会秩序的作用。
       （三）遵循公正兼顾效率的原则，积极稳妥地解决社会公众所关心的问题。无论是信访，还是行政复议，凡解决社会公众关心的问题，都要力求公正。这里的公正包含两个方面的内容，一方面要力求每一个案件的解决程序及解决结果的公正；另一方面，要力求每一个社会公众都有及时通过信访或行政复议解决所关心问题的机会，及机会均等。信访处理机关或行政复议机关不能片面于某一具体案件的公正，而影响了其他案件的处理，损害他案的均等机会。为了防止行政诉讼中“缠诉”现象的发生，信访和行政复议终结程序应该准确把握。对于反复信访，重复复议现象要依法控制。对信访与复议的衔接及复议与信访的衔接问题要认真研究，准确把握，避免信访事项在二者之间循环往复。同时，无论是信访处理机关，还是行政复议机关，都要讲究行政效率，对社会公众所关心的问题不推诿、敷衍、拖延，从而实现行政资源效益的最大化。

摘自《法制建设》2005年第三期